《黑龙江档案》2017年第2期:如何做好农村土地承包经营权确权颁证档案管理工作
作者:档案馆编辑 2018-01-18 10:21:56 来源:

摘   要:本文结合大庆市农村土地承包经营权确权颁证(以下简称承包地确权)工作实际,笔者就如何做好承包地确权档案管理工作,从统一思想,充分认识承包地确权档案的重要性;突出重点,推进承包地确权档案工作落实;强化保障,保证承包地确权档案工作顺利进行三个方面,提出自己的见解和想法,为承包地确权档案工作提供一些参考。

关键词:档案工作 土地承包 经营权

    党的十八大报告提出,要依法维护农民土地承包经营权。土地是农民的命根子,是农民的根本利益所在。农村土地承包经营权确权登记颁证是集中开展的土地承包经营权登记,是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作,事关农村长远发展和亿万农民切身利益。习近平总书记在2013年中央农村工作会议和2016年安徽小岗村座谈会上反复强调,明确提出要“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作,加快建立农村土地承包经营权确权登记制度,给农民吃下‘定心丸’”。而农民在依法进行土地经营权流转、抵押担保贷款、处理土地纠纷等诸多方面,是离不开齐全、完整、真实、有效的承包地确权档案作为依据去解决这些问题。如何做好承包地确权档案管理工作,笔者认为应从以下几个方面着手:

    一、统一思想,充分认识承包地确权档案的重要性

    2015年11月,大庆市全面启动各县(区)承包地确权工作。全市现有5区4县、58个乡(镇)、485个村、36万农户,耕地总面积1 160万亩,其中农村集体耕地面积950万亩。2016年末,全市已全面完成档案清理和入户调查工作;基本完成外业土地测量测绘工作,累计实测农村集体耕地面积1 042万亩,占县(区)上报农村集体耕地面积的109.7%;实测家庭承包地面积908.4万亩, 涉及农户34.9万户。目前,各县(区)已陆续进入调查成果公示确认阶段。工作进展较快的的县(区)已全面完成第一轮公示,经修正整改后进入到第二轮公示阶段。各县(区)公示阶段已累计整改问题570个,处理土地矛盾纠纷532件。全市承包地确权各项工作正扎实有序推进。

    在承包地确权过程中,二轮土地发包方案、承包台账、承包合同和权属证书等档案资料,发挥了重要依据和凭证作用,有效地维护了农民的合法权益,为承包地确权工作的顺利开展提供了极大便利。但是,由于村两委换届、人员频繁调动、保管不善和缺乏档案意识等多方面因素造成二轮土地承包档案资料缺失、损毁的情况是普遍存在的,缺少了佐证和依据,给承包地确权工作带来了很大困难。目前,在全国开展的承包地确权工作,每个流程和环节都会形成大量的档案,可以说形成于承包地确权工作全过程。承包地确权档案是承包地确权的重要凭证和历史记录,是党和国家把土地承包经营权登记到每一个农民手中的全过程,是农民亲自参与农村改革发展的历史见证,是依法落实和维护农民合法权益的证明和根据,今后,将在农村产权制度改革、维护农民合法权益中发挥出更大的作用。因此,各级档案部门和档案工作者要进一步统一思想认识,站在战略和全局的高度,把它作为全面深化农村改革的重要任务,深刻认识承包地确权档案工作的重要性,自觉把思想和行动统一到中央、省、市农村土地承包经营权登记工作决策部署上来,以高度的政治责任感和历史使命感,做实做细做实做好承包地确权档案工作,对历史负责,为现实服务,替未来着想,充分发挥好档案举足轻重的、不可替代的独特作用。

    二、抓住重点,推进承包地确权档案工作落实

    (一)要纳入总体工作划

    各县(区)、乡(镇)和村应当将承包地确权文件材料的收集、整理、归档纳入总体工作计划,要分别建立承包地确权档案,并把档案工作贯穿承包地确权工作始终,要做到“四同步”:将档案承包地确权档案工作与承包地确权工作同步部署、同步实施、同步检查、同步验收。

    (二)要加强档案业务指导

    1.协助指导好农村土地承包档案清理、完善工作。以村民小组为单位,组织清查、整理土地承包档案,重点对土地承包合同、发包方案、承包台账不齐全和管理不规范等问题,做好完善工作,对遗留问题根据实际情况,做好土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作。

    2.加大文件材料收集力度,确保档案齐全完整。要强化档案意识,从源头上和流程上保证建档质量,承包地确权工作基本步骤包括:成立组织→宣传动员→培训人员→调查摸底→农户申请→制作调查工作底图→现场指界确认→问题修补→制作宗地图→农户确认→结果公示→结果审核→建立登记簿→资料归档→建立数据库→成果验收→颁发权证,共17个步骤,具有很强的程序性,每个流程和环节都会形成相应的文件材料,所以必须要加强前端控制和过程管理,要求县、乡、村、测绘公司和软件公司做好平时收集,边工作边收集,建立收发文登记簿、文件材料统计台账和查借阅登记簿。承包地确权文件材料包括文字、图纸、表格、照片、录音、录像、电子、实物等纸质和非纸质文件材料,无论何种载体、何种形式,凡带有记录性质的,形成文字和信息的,均属文件材料的收集的内容,不能有遗漏,应收尽收。要按照农业部、国家档案局关于印发《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》的通知和《黑龙江省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》要求,重点是要依据《农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和档案保管期限表》中县、乡、村三级的归档范围的各个类别,每项每条都要收集齐全。收集的文件材料由专人负责专柜妥善安全保管,坚决禁止管理混乱的现象发生。条件允许的可以先进行预归档,分类装盒,这方面肇源县和平乡做得非常好。

    3.注重档案形成质量。在收集过程中要严把标准质量关,对每一份文件材料都要认真检查,确保内容信息完整,数据准确无误,载体材料和记录材料都要符合档案保管要求。如承包地块调查表、委托书、公示结果归户表等需要本人签字的必须是本人签字、盖章,不允许代签,以免将来出现纠纷。照片和图片应该配有文字说明,体现时间、地点、人物、事由等要素。电子文件符合相关电子档案管理要求,与纸质档案建立对应关系。

    4.严把档案整理标准。按照《黑龙江省农村土地承包经营权确权登记颁证档案整理细则》进行整理。承包地确权纸质档案应按照《文书档案案卷格式》(GB/T9705-2008)和《归档文件整理规则》(DA/T22-2015)等有关标准要求进行整理。承包地确权档案主要包括综合管理、确权登记、纠纷调处和特殊载体类,其保管期限分为永久和定期。具有重要凭证、依据和查考利用价值的,应当永久保存;具有一般利用保存价值的,应当定期保存,期限为30年或者10年。按照《农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和档案保管期限表》进行收集并确定保管期限。确权登记类中涉及农户的有关确权申请、身份信息、确认权属、实地勘界、界限图表、登记和权证审核发放等文件材料,应以农户为单位,采取“一户一卷”形式整理组卷。综合管理类按“件”装订整理。纠纷调处类按“一案一卷”组成。县、乡(镇)和村在组织归档时,对同一归档材料,原则上不重复归档。因工作特殊需要的,可以建立副本。要严格监督、检查测绘公司整理档案的质量和标准,不能完全放手,更不能单纯依靠测绘公司去收集整理承包地确权形成的文件材料,相关部门要有专人负责,做好沟通协调工作。 

    (三)加大档案业务培训力度

    市、县(区)要制定培训方案,有计划地采取分级办培训班等形式,通过以会代训、座谈交流、现场观摩和外出考察学习借鉴先进经验等方式,加强对市、县、乡(镇)、村各层面档案工作人员和农村经济组织有关人员的业务培训,让大家明确归档范围和保管期限划分要求,熟练掌握档案业务知识和归档操作技能,保证档案工作高标准开展。

    (四)强化监督检查验收与移交

    市、县(区)两级档案局和农业局要建立监督检查机制,强化对乡镇和村级的督查检查,确保承包地确权工作规范建档。重点检查承包地确权档案的完整、准确、系统和档案的安全保管情况,检查承包地确权档案经费落实情况。对于档案管理不合格、档案经费不落实的单位,应责令其限期整改。承包地确权工作验收时将同步验收承包地确权档案,凡承包地确权档案验收不合格的,不得通过承包地确权工作验收。市农业主管部门与市档案行政管理部门组成确权颁证档案工作验收组,对各县区承包地确权档案工作进行验收。县、乡(镇)在承包地确权验收工作结束后要将承包地确权电子档案备份到县级国家综合档案馆,并按照国家有关规定及时移交验收合格的实体档案。经协商同意,可提前移交,并按规定办理相关手续。县级国家综合档案馆馆舍条件不具备的,可暂由县级承包地确权农业管理部门保存。不符合保管条件的村,承包地确权档案可由乡镇档案管理机构代为保管,必要时可移交县级国家综合档案馆统一保管。

    (五)加大档案信息化力度

    在实现承包地确权纸质档案和电子文件归档的同时,对纸质档案进行数字化、信息化管理,尤其是对农户单独成卷(册)、重要的、利用率高的档案优先数字化。在做好档案信息保密工作的同时,可以通过档案管理软件和农村档案信息资源共享平台,提供电子档案信息查阅利用,极大地为农民提供便捷高效档案服务。

    (六)发挥典型示范和引领作用

    通过开展承包地确权档案工作试点,选树和培育典型,创建一批县、乡、村层面的示范点,立好标杆,以点带面,不断总结成功经验和好的做法,全面推进承包地确权档案工作整体上台阶上水平。

    三、强化保障,保证承包地确权档案工作顺利进行

    (一)强化组织保障

    市、县(区)档案局、农业局作为承包地确权工作成员单位,要加强协作,各负其责。市县农业局负责对本级承包地确权档案工作的领导,将档案工作纳入本行政区域内承包地确权工作中统筹规划、组织协调、检查验收;同级档案行政管理部门负责对承包地确权文件材料的形成、积累、归档和移交工作进行业务培训和监督指导。各县(区)农业局,要主动承担起对确权颁证档案工作的领导责任,加强管理,抓好落实。各县(区)档案局要提前介入,主动服务,加强对承包地确权档案工作的监督和指导。

    (二)强化制度保障

    各县(区)农业局和档案局共同协商研究制定本地区承包地确权档案的收集、整理、归档、保管、利用等各项制度,确保承包地确权档案资料的齐全、完整、真实、有效。做到组织有序、种类齐全、保管安全,确保管有人、存有地、查有序。

    (三)强化经费保障

    除中央专项补贴外,各县区要将承包地确权工作经费列入财政预算,把档案工作经费作为其中一项,落实专项资金,设立专账、单独核算、专款专用,各县(区)、乡(镇)和村要落实好承包地确权档案工作专项经费,用于新建、改扩建档案室建设,购置档案装具、卷盒、卷皮等档案用品,配备档案整理、保管和利用必要的设施设备,确保承包地确权档案工作的顺利进行。

    (四)强化人员保障。

    县(区)、乡(镇)、村要配齐、配强档案工作人员,建立档案工作人员岗位责任制,责任落实到人。市县(区)要建立档案专家库工作制度,抽调档案管理方面的专家充实加强工作力量,与领导小组成员单位形成合力推进承包地确权工作顺利开展。

    习近平总书记指出:“档案工作是一项基础性工作,经验得以总结,规律得以认识,历史得以延续,各项事业的发展,都离不开档案。”承包地确权工作是一项巨大的系统工程,形成的档案是民生档案资源的重要组成部分,各级档案部门和档案工作者要把这部分档案“收得进、管得住、交得出、用得好”,真正实现维护农民的合法权益的目的,真正让农民吃上“定心丸”。


作者:大庆市档案局  郭祥文












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